区域协同治理的原始动力在于获得更显著的经济社会发展绩效。

对个体自由的过度强调，可能引发社会整合方面的问题。市民社会的内在分化，表现为功能的多元化。

政治调控的目标并非打造一种完全同质化的、按统一标准运行的社会，而是要在功能分化的背景下，解决单一系统自我运转导致的问题或消除多个系统之间的冲突。私主体之间产生的结构性不平等，最终影响的是经济系统自身的良性运行。二、中国特色社会主义宪法的功能转型 近代中国的立宪道路虽受西方影响，但因国情与西方不同，最终选择的道路方向也与西方完全不同。此外，社会主义宪法还具有革命属性，这使其国家建构的功能更加突出和鲜明。刻画政治系统与其他社会子系统的边界，虽然仍有重要意义，但政治系统与其他社会子系统的关系，并非二元对立模式下的非此即彼，政治的边界也不像在二元对立模式下那样清晰。

最后，为适应社会系统的功能分化，政治系统分化为政、治、民三个承担着不同功能的子系统。作者简介：李忠夏，法学博士，中国人民大学法学院教授 文章来源：《法学研究》2022年第2期 进入专题： 宪法功能 宪法范式 宪法变迁 。[40]在判断事务是否具有超地方性时，一个直接指标是开展事务的资金来源。

地方政府双重负责的适用难点在于如何恰当处理国家机关的纵向权力关系，也涉及责任制在行政领域如何恰当配置。实践中，如果地方人大与上级政府乃至与国务院产生冲突，如何解决？首先，以事务属性为标准，上级政府要介入地方政府的事权，应有全国人大或其常委会的授权。从政府职权的纵向比较中，可以看出中国的每级政府都在管理相同的事情。二、双重负责条款的历史演进 双重负责条款写入我国宪法文本以及不断变迁的过程，为塑造其内涵提供了历史维度的逻辑趋势。

二是在无法明确单方负责的情形下，明确双重负责的主次顺序。尽管如此，国务院不可越过全国人大的授权边界而直接介入地方人大事务。

在规则层面，需要考虑人民与国家、中央与地方、代议与执行、立法与行政等多重关系的动态平衡。可以说，下级政府向上级政府报告工作实际上是以反科层逻辑呈现的科层式治理工具。在分工层面，地方人大和地方政府行使不同性质的国家权力，完成不同类型的国家任务。[21]王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第18页。

邓小平表示同意：国务院的真正定义是最后一句。[10]《共同纲领》第15条规定了三种机构：人大、政府、政府委员会。[66]叶必丰：《行政组织法功能的行为法机制》，载《中国社会科学》2017年第7期，第112页。地方政府的行政机关性质也变得模糊。

[39]沈岿：《论行政法上的效能原则》，载《清华法学》2019年第4期，第10页。此时，地方政府应当主要对上级政府并最终对国务院负责。

国务院虽然承袭了《共同纲领》时期中央人民政府的名义，但词同意异，真正具备了最高国家行政机关的地位。第一，民主具有基础性，适用于共同意志的形成环节。

刘少奇在宪法草案报告中讲到：越是下级的人民代表大会，因为地区越小，就越易于召集会议。在对本级人大主要负责时，地方政府在本级人大的授权框架内可以自主行政并接受民主监督，同时基于行政一体原则，地方政府亦应接受上级政府的行政监督。这能够防止地方的竞争无度和财政赤字，但也意味着地方政府并非完整的一级政府。[38]不及时、不充分、不全面地履行职责，同样属于权力滥用。彭真指出：由人民代表大会统一地行使国家权力。全国人民代表大会行使国家的立法权，地方各级人民代表大会没有这方面的职权[34]。

1954年宪法作出类似规定时便有疑问：第55条地方人民代表大会如果和上级人民政府的意见不一致，怎么办？地方人民代表大会是否还应服从上级人民政府？[4]但直至1982年宪法颁行，问题仍未很好解决。按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。

纵向维度上，双重负责指向中央与地方，涉及地方政府与上级政府、地方人大与上级人大的关系。最后，上级政府对下级政府事权的介入应当满足合理的形式要求，并且接受地方人大的实质审查。

地方各级人大同样具有议事与选人的职责，这就必须使之具备足够的能力履行好这些职责。二是制宪者们认为地方人大事务较少，并且能够经常召开。

代表机构掌握国家最高权力，并借此产生和监督政府以及执法机构。但在民主正当性来源难以直接清晰判断时，如何选择？如果我们将民主正当性的来源视为天平，一端为地方，一端为中央，那么便可以将滑动的民主正当性作为衡量标准，判断它距离地方直接民主更近，还是距离中央授权民主更近。辅助性负责应尊重主要负责机关的意志，在方式和标准上不能替代主要负责。地方人大在实施人事任免程序时，应当对离任政府负责人的履职效果依法进行监督，听取和审议其履职情况报告，并对拟任政府负责人的履职计划提出要求。

二是建立民主意志传递的程序机制。1.地方政府主要负责的判断 判断地方政府应对哪方主体主要负责，可以从事务范围和职权来源两方面观察。

[27]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》（1982年4月22日），载中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（下），人民出版社1982年版，第1193页。《共同纲领》时期，行政权没有交付某个专门机关，行政机关无法特定化。

（四）行政统一领导的程序化与外部化 为落实以责任一体为核心的行政一体原则，行政统一领导需要建构程序机制，同时应该适当的外部化。同年5月8日，中共全国人大常委会党组向中央提出了健全人大制度的报告，其中包括县级以上地方人大设立常委会，5月20日还拟定了修改宪法的议案草案、修改全国人大组织法的议案草案以及县级以上地方各级人大设立常委会的决议草案。

上级政府对下级行政机关的撤并、垂管，以及要求地方负总责、属地管理、问责追责等，也应以形式法律为依据。第四，民主的方式既包括自下而上的形成意志，也包括下级对上级的监督，后者是维持民主底线的重要一环。这种从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性。四、地方政府双重负责的差异化内涵 地方政府双重负责体现了《宪法》对央地关系、议行结构的动态平衡理念。

同时，地方政府又不完全唯上级政府的命令行事，它还要服从地方人大的民主意志。在议行分离的结构下，上级政府对下级人大的直接介入不再具有正当性。

其次，行政统一领导还要逐渐形成若干外部化的规则。如果要把这些事务交由地方负责，则应通过立法方式作出授权或委托，并得到地方的形式认可。

一切法律都要由中央来制定，地方不能制定法律。1951年，彭真在一次讲话中谈到：人民代表会议是权力机关，国家的重大事情由它来决定，主要是两方面：一是出主意，二是用人。

本文地址： http://one.zhutima.com/?id=24

文章来源：天狐定制

版权声明：除非特别标注，否则均为本站原创文章，转载时请以链接形式注明文章出处。